▲ 农村社会保障及村干部队伍建设课题组

       成员：王耀强、韩雪松、王银德、王金玉、王宏彪、许凤哲、姜春盛、马琳、郑方圆

    广大村干部是贯彻执行党在农村各项方针、政策的骨干，是团结带领农村广大群众全面建设小康社会、建设中国特色社会主义新农村的带头人。这支队伍建设得如何，直接关系到农业和农村现代化的进程。按照2016年中青班的“三同”教育安排，10月8日至15日，课题组深入庄河市吴炉镇平山村，采取“点面结合”的方式对村干部队伍建设情况进行了调研。与镇政府相关站所负责人员沟通，了解了吴炉镇村干部队伍建设的整体情况；选取平山村等5个村，通过走访村“两委”干部、党员、困难户，参加村召开的各类座谈会等方式，了解了村干部队伍建设存在的问题及原因，倾听了广大农村干部群众对村干部队伍建设的意见和建议。根据调研情况，形成以下调研报告。

一、吴炉镇村干部队伍基本情况

吴炉镇在任村干部共有60人，平均年龄45岁，40岁以下的仅有15人，40岁至60岁的35人，60岁以上的10人，年龄普遍偏大。其中大专以上学历29人，初中以下学历9人，大学生村官2人，此2人没有进入村两委班子。离任的村干部中享受任职满3届或10年领取每月120元退休待遇的有61人，其他离任村干部基本上没有退休待遇。

二、近年来村干部队伍建设取得的成绩

近年来，吴炉镇始终把村干部队伍建设作为农村工作的重点，适应新形势要求，加强对村干部的思想政治教育，提高村干部的政治素质，改进村干部工作作风。积极利用农函大、乡镇党校、党员电教等形式，加强村干部的实用技术和工作业务培训，增强村干部带领村民致富奔小康的本领，村干部工作能力进一步增强。开展村级财务清理、村务公开活动，加强对村干部的监督管理，村干部队伍建设取得较好的成绩。

一是村干部思想进一步得到解放。广大村干部摒弃了“面朝黄土背朝天”的传统农业意识，树立了大力进行产业结构调整、大搞农业开发和“公司加农户”生产模式的新观念;摒弃了小富知安、小打小闹的保守意识，树立了敢创敢干、办大事、搞大开发的新观念。仅中青班入住的平山村，目前已引进农业龙头企业3家，安排农村剩余劳动力200余人，年增加农民收入400多万元，人均2万元。

二是村干部管理逐步规范。从2000年起，吴炉镇相继实施了村干部述职评议、村级财务清理、村务公开、村委会直选和村干部重大事项报告等制度，形成了一套比较完整、规范的选举、决策、参与、监督体系，使村干部管理逐步走向了公开化、科学化、民主化和规范化。通过总结实践经验，制定出台了《吴炉镇村级组织工作规则》，对农村村级干部的任职条件、职数配备、选拔任用、教育培训、奖惩监督等7个方面进行具体规定。镇政府每年对村党的建设、经济建设、完成各项任务、精神文明建设和计育综治工作等五个方面进行考核。村内党员、各级人大代表、政协委员，离退休人员、村民小组长、村民代表，每年对村干部进行一次评议。对在其位不谋其政、一年内连续外出2个月以上或累计外出3个月，以及受到留党察看、行政拘留处分，或两次被群众评议为“不满意村干部”的村干部，及时予以调整。

三是后备干部队伍建设稳中有进。吴炉镇重视后备干部队伍建设，后备干部队伍在人员类别、年龄和文化结构方面比较合理，且大部分有一技之长。后备干部中，全部是科技专业户、致富能手和私营企业主，全部是高中、中专以上学历或复退军人。其中35岁以下的占60%，36岁至45岁的占40%。后备干部普遍掌握了种养、加工或驾驶等一至两门实用技术，家庭经济比较富裕。

四是选拔任用的民主程度大大提高。村两委干部选举任用，完全按照省委、省政府要求，两推一选全面实施，农村参政议政氛围逐渐提高，特别是今年村两委换届，按照先总支后村委的原则，吴炉镇严格执行上级要求，抓住换届选举每个环节，精心组织谋划，圆满完成了换届选举任务，切实把“能人”选到了合适的岗位上来，广大党员、群众积极参与，风清气正的选举氛围已经形成。

三、存在的主要问题

（一）队伍结构不合理，整体素质不高。一是年龄结构方面。经统计，吴炉全镇村干部中45岁以下的仅占25%，45岁以上高达75%。二是知识结构方面。初中及以下学历层次的高达15%。

（二）教育培训机制有待完善。一是村干部教育培训机制不健全。对培训内容、培训时间、培训主体、培训要求等都没有统一的规定要求，目前大多是由各业务主管部门根据自身情况自行安排培训，存在很大的随意性，主管部门想培训就培训，不想培训就不培训，没有约束性；二是培训的内容贫乏，主题不突出。大多是传达贯彻上级有关会议精神和传授普通的病虫害防治知识，有关产业结构调整、“互联网+”、民生政策等方面的内容较少。三是培训主体单一。对村干部的培训主要由农经部门组织，而民政、社保等其他部门的培训较少。四是培训方式简单，手段不先进。一般是采取订阅农业报刊杂志、播放电教片、发送农业科技资料等形式，很少请专技人员授课、实地培训或外出参观。例如：村干部知道互联网+，但仅是概念而已，不清楚如何与农村经济发展相结合；村干部知道城乡低保、新型农村合作医疗等民生政策的标准，但不了解我市这些标准远远高出全国、全省的标准，甚至高出许多南方发达城市标准，不利于政策的宣传和凝聚民心。

（三）创新意识不强，带动群众致富的主动性还不够。在调研中发现，部分村干部甚至是村两委主要领导，工作主动性不足，始终将自己定位在被动的角色，没有危机感和紧迫感。虽然了解本村的自然经济状况和优势，但就如何将优势转化为生产力没有深入思考和规划，还是一种“等、靠、要”的思路等国家出政策、靠大户或农业企业主动上门、向政府要资金，没有毛丰美式精神；甚至个别村干部参选动机不纯，将职务当作谋取个人发展的资本，对农村发展、村民诉求不够关心；部分干部受知识结构、个人经历等因素影响，带领群众增收致富、建设新农村、发展现代农业、调整产业结构、引导农民进入市场等方面的能力较弱。

（四)离任干部待遇偏低，反响较大。村在任的两委主要负责人的工资报酬每年3.5万元左右，其他村干部的工资报酬每年2.8万元左右，相当于两委主要负责人的80%。对这一报酬水平，虽然村干部认为偏低，但普遍还可以接受。普遍反映的问题主要集中在离任村干部报酬方面：一是标准过低，无法满足日常生活需要。按照现行政策，对任职满三届、三届以上的正常离任正职村干部给予每人每月100元、120元的生活补助。而经了解，当地农村居民日常性支出（不含人情支出、大病支出）平均每月在400元左右；二是覆盖面太窄。现行补助政策仅包含离任的村正职干部，未覆盖到会计、妇女主任等其他村干部，造成了一定的不公平。

（五）负担较重。村干部对上直接对接党委政府，对下直接联系群众，对外直接承担协调重任，对内直接面对经济社会发展的一线阵地，工作内容多而杂。同时，村“两委”干部还承担了较为繁重的考核任务：各类保险费用收缴、综合目标考核、五类单项工作考核、四个“一票否决”、具体工作进度考核等，村干部面临着巨大的工作压力。

四、存在问题的原因分析

产生上述问题的原因，既有主观因素，也有客观因素。从主观来看，有些村干部能力不足，又不善于学习，不愿意学习；部分村干部参选动机不纯、群众观念不牢。从客观来看，主要有以下三个问题。

（一）农村可用人才偏少，选不到“好干部”。农村发展基础薄弱“难留人”，能力强、素质高的人才“不愿留”，村干部来源受限。据统计，吴炉镇近万人外出务工经商，占农村劳动力5成以上，其中党员40多人，占全镇党员总数的45%以上。以平山村为例，青壮年劳力长期外出务工经商的高达50%。农村优秀人才长期在外，即便有合适的人才愿意到村任职，但群众基础薄弱，想选选不上，而更多的农村人才因为村干部岗位缺乏吸引力，不愿回村任职。村干部难以选到合适的人，使选举面临着“矮子里面拔将军”的困境。村干部来源渠道不畅通，对整体队伍结构及村干部素质产生了不良影响。吴炉镇的村干部中，任职超过三届的达40%，部分人员任职甚至超过30年，这些人员虽然农村管理经验丰富，群众基础好，但也存在着缺乏工作激情，缺少新思路、新方法等问题。

（二）村组织承担的工作过多过杂，用不活“好干部”。“上面千条线，下面一根针”。在各级基层组织职能由管理转向服务的大背景下，各级各部门纷纷把服务“末梢”延伸到村，在让群众得到更多更好服务的同时，无形中加重了村干部的负担。以平山村为例，目前承担的具体工作涉及教育、社保、医疗卫生、信访等方方面面。尽管《村民委员会组织法》明确规定村级组织是“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，但对于村干部拥有哪些职权、如何规范行使权力等只做了原则性、概述性的规定，没有明确村干部的具体职责，更没有厘清村委会自治职能与政府行政职能的权责边界。大量行政性、事务性、任务性工作牵制了村干部的绝大部分精力，村干部整日疲于应付各类会议、检查、考核和报表，无法腾出精力和时间，做群众最关切、最盼望解决的具体工作，容易出现“上级交待的任务没完成，上级不满意；群众提出的问题没解决好，群众不满意；家庭的事情没时间做，家人不满意”的现象，村干部就像“老鼠进风箱——两头受气”。长此以往，村干部的工作积极性、主动性和执行力就会受到影响，直接导致村级工作混乱，班子软弱涣散，群众公认度低。

（三）待遇偏低，留不住“好干部”。当前，村干部已成为脱产干部，大部分村干部每周在村工作超过5天，工作报酬几乎是村干部全部收入来源，待遇高低直接影响着能否招来好干部，能否留住好干部。2013年，我市出台文件，对村干部报酬的标准、增长机制、资金来源等做了明确规定，村干部福利待遇大幅提高。从全省来看，我市的在任村干部报酬标准远远高于全省平均水平。同时，市财政还按照规定标准全额承担了财力比较薄弱的北三市长海县的村干部工资，人均补助达2.3万元，确保了政策落实到位。虽然我市在提高村干部待遇方面做了大量工作，但从吴炉镇来看，目前仍存在一定问题：一是离任村干部报酬过低，难以保障日常基本支出需要；二是在任村干部报酬与外出打工收入相比，还有一定差距；三是村干部报酬资金来源单一。作为自治组织，村干部的报酬应主要来源于村集体收入。但现实中大部分村尤其是欠发达地区几乎没有集体经济，没有集体收入，村干部报酬主要依赖政府财政转移支付。而受财力状况影响，庄河、吴炉两级政府安排用于村干部报酬的转移支付资金很少，主要依赖大连市财政的转移支付；四是村干部报酬机制不活，村组织缺少自主权，即使村集体有收入来源，也无法提高村干部报酬。

五、对策与建议

强化村干部队伍建设必须坚持正确的导向，立足农村实际，不断深化制度创新，通过优化村干部配备，提升村干部干事创业的积极性，亮化村干部整体形象等途径，有效发挥村干部队伍作用，促进农村治理现代化。

（一）坚持正确导向，树立村干部标准

村干部标准既是选举村干部的导向，也是评价村干部的标准，更是加强村干部队伍建设的目标。一方面，要必须坚持底线标准。制定科学的村干部标准，首先必须坚持《村民委员会组织法》所规定的底线标准，即村干部必须符合一定的任职资格，做到“奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益” 且“具有一定文化水平和工作能力”。另一方面，要积极倡导上线标准。村干部还应符合“好干部”上线标准，做到信念坚定、热爱农村、务实创新、为民奉献、清正廉洁。信念坚定，就是要忠诚于党，坚定不移地拥护党的领导，坚决执行党和国家的路线、方针、政策。热爱农村，就是要怀着对农村、农民的浓厚感情，扎根农村、服务农村。务实创新，就是要紧跟时代步伐，敢于开拓、勇于担当、善于创新，既能脚踏实地抓好各项工作落实，又能以前瞻性、全局性的眼光抓好长远发展。为民奉献，就是要忠于岗位职责，具有推动发展、维护稳定、服务群众的能力，切实发挥好村民自治的制度优势，务实推动农村经济社会发展，将广大村民的切身利益实现好、维护好、发展好。清正廉洁，就是要强化自身作风建设，公道正派，清白做人、干净谋事。

（二）扩宽选人渠道，扩大村干部来源

一是扩大来源群体。突破以现有村干部留任为主的保守思路，将选用视野放到农村致富能手、外出务工经商能人、回乡大中专毕业生以及党政干部、复转军人、村教村医等群体中去，广聚良才，扩宽来源。二是扩宽选拔范围。对人口少、范围小、村干部难选的村，积极争取合村政策，整合力量，选优村干部。三是创新推选机制。将民主程序前移，充分调动群众积极性，动员群众力量，强化亲情、乡情感召，寻找村干部合适人选，积极保持沟通联系，及时掌握优秀人才信息，增强预见性，扩大储备。四是优化选人条件。对合适的村干部人选，放宽任职限制，利用户口迁移、不设年龄上限等措施，宽口径选人，合适即用。

（三）强化教育培训，提升村干部能力

一是继续开展学历教育。积极提供便利条件及资源，有计划地提升村干部文化程度，可借鉴免费师范生制度，探索与高校合作，在高等院校定向培养村干部。二是经常性开展岗位培训。围绕单项重点工作、阶段性难点工作等，分时分层分类开展专题培训，提升村干部履职能力。三是坚持加强理论武装。注重开展党和国家路线、方针、政策及法律法规等内容的教育培训，促进村干部坚定理想信念。四是创新教育培训方式。积极探索村干部异地交流任职、先进村挂职等学习培训措施；有序谋划村干部外训，让村干部深入“明星村”、示范村中感受氛围、实地学习；用好党政机关年轻干部以及高校暑期“三下乡”等优势资源，一对一帮扶，促进村干部熟练掌握现代信息技术。

（四）完善激励保障，增强岗位吸引力

要着力提升村干部的经济、政治待遇，确保村干部干有酬、退有养、进有路。一是适当提高在任村干部待遇。我市现行政策规定“在职村干部报酬补助原则上不低于2011年当地农村劳动力平均收入水平，原则上3至5年按适当比例调增一次”。目前该政策已实施3年，建议适当调整，调整为不低于2013年或2014年当地农村劳动力平均收入水平。初步测算，预计可以人均提高0.4万元，庄河等北部地区可达到2.7万元；二是建议大幅提高离任村干部的补助标准，分2-3年时间，将补助标准由目前的每人每月100元或120元提高到500元左右，满足日常基本生活需要。同时，建议适当扩大享受范围，对任职三届以上、正职以外的其他离任村干部，也给予适当补助，补助标准可略低于正职标准；三要建立村干部工作报酬的浮动机制，看住底线，提高上线，在遵守财经纪律的前提下，允许村组织根据集体经济收入情况适当提高村干部报酬。要提高集体经济发展配套奖励标准，扶持优秀村干部发展家庭产业，建立费随事转、下移工作经费制度，完善工作保障，确保村干部安心。

扩大从村干部中招考公务员和乡镇领导班子的比例，增加村干部担任党代表、人大代表、政协委员的权重，提升村干部评先表优的“含金量”，增强政治归属感，使村干部保持进取心。

（五）规范岗位职责，优化履职环境

一是规范定责。明确职责界限，建立村干部职责清单，凡清单以外的工作，一般不能纳入村级工作范畴；整合村内及农村周边服务资源，制定联系服务清单，村民根据实际需求进行“点单服务”；建立村级工作联席会议制度，统筹指导、协调、规范村级工作。要创新村民自治制度，细化村民自治组织，延伸村民自治触角，推动村务工作齐抓共管，切实减轻村干部工作负担。二是科学考评。精简考核事项，强化实效思维，突出绩效标准，实行动态考核，落实考核结果转化运用的政策支持；优化村干部考核方式，统一痕迹载体，减轻村干部迎检压力，杜绝弄虚作假，考核痕迹建议实行“2+X”模式：“2”即反映村级工作规范的“便民值班服务记录本”与“村‘两委’活动记录本”，所有工作过程反映到两个记录本上，“X”即需要佐证的具体工作痕迹。三是服务增效。利用党员群众服务中心现有阵地，借鉴整村推进模式，争取社会公益资金，配套财政资金、村集体经济收入，建立农村信息中心及信息共享平台，依托政府、企业支持，联网发布农产品市场信息、农业科技信息以及婚恋、招聘等公益服务信息，切实将党员群众服务中心打造成为群众生产离不开、生活离不了的多功能平台，聚合人气，充分发挥村级阵地的公益职能。四是深化认同。扩大群众评价村干部的参与度，分时分阶段分村落举行群众评议，切实将村干部交给村民评价，促进村干部务实为民；强化引导，积极宣传村干部正面形象，依托农村网格化管理所建设的网络，科学下放行政审批权限，建设村级代办工作平台，实现群众办事不出村，提升村干部工作认可度；以服务型党组织创建、“五星级”党员创评为统领，统筹开展文明户、道德模范、实用人才等评选表彰，党风、村风、民风共促，增进相互理解。

（六）深化指导约束，树优村干部形象

一方面，要加强工作指导，树立村干部务实精干的形象。科学选派 “第一书记”，既积极创造条件推进村级各项工作，更让“第一书记”成为村干部成长的导师，确保村干部积极履职；充分发挥联村领导及联村干部作用，严格落实乡镇干部“岗位在村，重在服务，责在连心”的工作机制，强化对村干部的日常指导及动态监管，确保村干部高效履职。另一方面，要强化纪律约束，树立村干部为民清廉的形象。要完善民主监督机制，做实党务、村务公开，细化公开事项，利用广播、手机短信等形式，主动向村民传达公开信息，畅通信息反馈渠道，提升公开事项的知晓率，扩大监督范围，确保村干部为民履职。要严格纪律监察，落实事前提醒、事中跟踪、事后检查制度，建立健全村干部个人重大事项报告制度，细化村干部年度、换届及离任审计制度，探索建立乡镇“流动纪委”巡查制度，强化村干部纪律意识，确保村干部廉洁履职。以积极的工作指导和严格的纪律约束，促进村干部想干事、能干事、干净干事、能干成事。